PARA INVERSIONES PÚBLICAS EN PANAMÁ
INTRODUCCIÓN
En este capítulo se fija el objeto de la Ley que es establecer el marco institucional y los procesos para el desarrollo de proyectos de inversión de iniciativa pública por montos de 15 millones de dólares o más (salvo municipios que pueden ser menores) bajo las modalidades de la Asociación Público-Privada. Se describe el ámbito de aplicación en el Estado que incluye el Gobierno Central, entidades públicas no financieras, municipios y sociedades mercantiles controladas por el Estado, excluyendo varios sectores importantes como el Canal de Panamá, agua, salud, educación, seguridad pública y la extracción de minerales no metálicos.
En este capítulo se incluye la definición oficial de las APP de Panamá, resaltándose que la persona jurídica del sector privado que es parte del contrato se puede comprometer al diseño, construcción, reparación, expansión, financiamiento, explotación, operación, mantenimiento, administración y/o suministro de un bien o servicio a la entidad pública contratante y/o a los usuarios finales de algún servicio público. Queda claro que el contratista APP está total o parcialmente a cargo del financiamiento mientras que los pagos por la inversión realizada y los gastos podrán estar totalmente a cargo de la entidad pública o compartidos con los usuarios finales. Para cumplir con el beneficio social, el pago que reciba el contratista APP podrá estar condicionado al cumplimento de estándares específicos de niveles de calidad en el servicio.
La moratoria no es más que la ampliación del tiempo que se concede para hacer una cosa, especialmente para cumplir una obligación o pagar una deuda.
Multas por presentaciones de declaraciones e informes presentados antes de la entrada en vigencia de la Ley (15 de octubre de 2019
En este capítulo la Ley establece doce principios que son de obligatoria aplicación en todas las etapas de preparación y ejecución de proyectos APP.
A manera de ejemplo mencionamos tres: “Interés superior del Estado”, el cual debe ser garantizado por el contratista; “No delegación de funciones públicas”, en base al cual las actividades de exclusiva competencia del Estado, no pueden ser transferidas al contratista; y, finalmente, “Valor por dinero”, según el cual el proyecto APP debe combinar de forma óptima costos y calidad de servicio, de tal manera que esta modalidad de contratación ofrezca más beneficios al Estado que otras modalidades.
Se contempla aquí el entramado burocrático dentro del Estado encargado de ejercer la iniciativa, selección, implementación y supervisión de los Proyectos APP.
En primer lugar, aparece un Ente Rector conformado por 5 Ministros, que lleva el liderazgo del tema, luego sigue la Secretaría Nacional de APP, adjunta al Ministerio de la Presidencia, que es la unidad de apoyo técnico y operativo para el ente rector. Igualmente se define el rol de la unidad técnica contratante, del Ministerio Economía y Finanzas y de un ente denominado Comité Consultivo, conformado por gremios empresariales, de trabajadores y del sector académico, que recomiendan políticas del tema APP al ente rector.
u
Registro Nacional no podrá emitir certificaciones de personería jurídica o inscripción de documentos a favor de quienes incumplan con el suministro de información
RÉGIMEN DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS (APP)
El Gobierno de Panamá aprobó recientemente la Ley 93 de 2019, “Que crea el Régimen de Asociación Público-Privada para el desarrollo como incentivo a la inversión privada, al desarrollo social y a la creación de empleos”. Con esta ley la República de Panamá se pone al día con otros países de la región al tener un marco legal de primer nivel que ordena y formaliza la fórmula para que el sector privado invierta, con perspectiva de rentabilidad razonable, en proyectos de iniciativa pública, ampliando las opciones del Estado para atender las necesidades sociales.
Hace pocos días el Gobierno de Panamá nombró al Secretario Nacional de Asociación Público-Privada, entidad adscrita al Ministerio de la Presidencia, lo cual demuestra el interés de implementar lo previsto en la Ley. Sigue pendiente la reglamentación de la Ley 93, pero anticipamos que será emitida próximamente.
En las siguientes secciones hacemos un resumen, capítulo por capítulo, de la mencionada Ley 93 de 2019, la cual es un cuerpo normativo bastante extenso, compuesto por 88 artículos y 16 capítulos.
Capítulo 1: Disposiciones generales
¿Qué es MORATORIA TRIBUTARIA?
Multas por Tasa Única que fueran captadas antes de la entrada en vigencia de la Ley
Informes de cumplimiento obligatorios con fecha de vencimiento posterior al 30 de junio 2019
Declaraciones de períodos especiales con vencimiento posterior al 30 de junio de 2019
Capítulo 4: Marco Presupuestario para Contratos de APP
Se contempla aquí el entramado burocrático dentro del Estado encargado de ejercer la iniciativa, selección, implementación y supervisión de los Proyectos APP.
En primer lugar, aparece un Ente Rector conformado por 5 Ministros, que lleva el liderazgo del tema, luego sigue la Secretaría Nacional de APP, adjunta al Ministerio de la Presidencia, que es la unidad de apoyo técnico y operativo para el ente rector. Igualmente se define el rol de la unidad técnica contratante, del Ministerio Economía y Finanzas y de un ente denominado Comité Consultivo, conformado por gremios empresariales, de trabajadores y del sector académico, que recomiendan políticas del tema APP al ente rector.
punto 2
Tasas
Las definiciones de los términos más importantes de la Ley como, por ejemplo, los conceptos de “Peajes Sombra”, “Matriz de asignación de riesgo” o “Valor de Referencia”, están contenidas en este capítulo. De la misma manera se incluye la clasificación de las APP en, por un lado, las “Autofinanciadas”, referidas a aquellas donde todos los costos y la rentabilidad adecuada al riesgo asumido se recuperan con los ingresos percibidos por el contratista APP, mientras que, por el otro, están las “Cofinanciadas”, en las que la sostenibilidad del proyecto requiere recursos financieros del Estado en forma de transferencias, garantías o ambas.
En este capítulo la Ley establece doce principios que son de obligatoria aplicación en todas las etapas de preparación y ejecución de proyectos APP.
A manera de ejemplo mencionamos tres: “Interés superior del Estado”, el cual debe ser garantizado por el contratista; “No delegación de funciones públicas”, en base al cual las actividades de exclusiva competencia del Estado, no pueden ser transferidas al contratista; y, finalmente, “Valor por dinero”, según el cual el proyecto APP debe combinar de forma óptima costos y calidad de servicio, de tal manera que esta modalidad de contratación ofrezca más beneficios al Estado que otras modalidades.
Capítulo 3: Marco Institucional del Programa de APP
En este apartado de la Ley encontramos regulaciones de vital importancia tales como los límites presupuestarios que aplican a la entidad pública contratante, a los municipios y al ente rector para contratar y autorizar proyectos APP.
Igualmente se incluyen reglas sobre la disponibilidad presupuestaria y sobre los medios en que se pueden efectuar los aportes de las entidades contratantes, en este último caso hablamos de efectivo o en especie, además del otorgamiento de derechos de explotación. Se incluye también un tope al financiamiento de bancos estatales de proyectos APP, el cual no podrá exceder el 25% del valor del proyecto.
Se contempla aquí el entramado burocrático dentro del Estado encargado de ejercer la iniciativa, selección, implementación y supervisión de los Proyectos APP.
En primer lugar, aparece un Ente Rector conformado por 5 Ministros, que lleva el liderazgo del tema, luego sigue la Secretaría Nacional de APP, adjunta al Ministerio de la Presidencia, que es la unidad de apoyo técnico y operativo para el ente rector. Igualmente se define el rol de la unidad técnica contratante, del Ministerio Economía y Finanzas y de un ente denominado Comité Consultivo, conformado por gremios empresariales, de trabajadores y del sector académico, que recomiendan políticas del tema APP al ente rector.
Se regula en este capítulo lo relativo a la determinación de los riesgos y su distribución entre el contratista APP y la entidad contratante. Igualmente se establecen los parámetros de las garantías financieras y compromisos contingentes del contratista APP.
Capítulo 5: Asignación de Riesgos, Garantías, Compromisos y Registro
Según se explica en este capítulo, para que los proyectos APP sean elegibles deben estar respaldados por estudios que deben incluir análisis social general, análisis de costo-beneficio, propuesta de distribución de riesgos, indicadores de servicio, estudio de sostenibilidad y factibilidad, análisis de los aspectos legales y análisis ambiental preliminar.
El otro gran tema de este capítulo son las reglas de contrataciones públicas especiales para las licitaciones de los proyectos APP y el contenido mínimo de los contratos APP.
Los vacíos en estas reglas de contrataciones públicas especiales de las APP serán llenados supletoriamente por lo dispuesto en la Ley 22 de 2006, sobre contrataciones públicas, con la salvedad que no se usará el portal de “PanamáCompra” sino un portal especial que tendrá el ente rector de las APP.
CAPíTULO 6: Elegibilidad y Aprobación de Proyectos de APP, Licitaciones y Contratos
Se regulan las fianzas de propuesta y de cumplimiento del contrato APP, así como los seguros que la sociedad titular del contrato de APP deberá contratar.
Capítulo 7: Fianzas y Seguros
CAPÍTULO 8
(Haga clic en el recuadro para continuar)
Capítulo 2: Principios
Capítulo 4: Marco Presupuestario para Contratos de APP
CAPÍTULO 8: Modificación de Contratos
Se pueden localizar en este capítulo los lineamientos para modificar los contratos de APP, protegiendo el interés del Estado, tomando en cuento evaluaciones y porcentajes del valor del contrato.
También se regulan las modificaciones del contrato a petición del contratista APP, las compensaciones económicas a raíz de las modificaciones del contrato y la formalización de las modificaciones.
Igualmente se prevé en este capítulo la definición de los actos sobrevinientes y las compensaciones para el contratista APP, derivadas de dichos contratos.
CAPÍTULO 9: Adquisición, Expropiación y Limitaciones de la Propiedad Privada
Personas jurídicas obligadas al suministro de información
Sociedades Anónimas
Sociedades de Responsabilidad Limitada
Sociedad en Nombre Colectivo
Sociedades en Comandita
Sucursales de Sociedades Extranjeras
Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada
3016 Sociedades Civiles
Representante Legal
Presidente
Gerente o Subgerente
Administrador
Gerente
Apoderado Generalísimo
Gerente
Administradores
CAPÍTULO 10: Facultades de la Administración
En este capítulo se establecen las potestades de la Administración en materia de las autorizaciones de puesta en servicio del proyecto APP, las penalidades aplicables a los incumplimientos contractuales, las cuales deben ser incluidas en el Pliego de Cargos del acto público donde se seleccionó al contratista APP, incumplimientos graves del contrato, intervención del contrato por incumplimiento grave.
Tres temas se incluyen aquí: se anuncia que el Órgano Ejecutivo reglamentará la Ley, sin perjuicio de ciertas facultades reglamentarias que se le conceden al ente rector; la aclaración que las concesiones otorgadas previamente a esta Ley, no les aplica esta Ley; y, finalmente, el dato de vigencia de la Ley que inició con su promulgación en la Gaceta Oficial No. 28864-B de 19 de septiembre de 2019.
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La primera regla que se establece en este capítulo se refiere a que los bienes y derechos que adquiera el contratista APP relacionados con el proyecto no podrán ser enajenados ni hipotecados sin autorización de la entidad contratante.
La segunda se refiere a las expropiaciones necesarias que deben ser ejecutadas en cabeza de las entidades públicas.
La tercera se refiere a las servidumbres públicas afectadas por el proyecto, las cuales deberán ser restablecidas dentro de un plazo.
Aquí se regulan principalmente las responsabilidades del contratista APP, en cuanto a la construcción de la infraestructura, con contratistas, sub contratistas y empleados.
Igual se incluye una norma muy amplia sobre la obligación del contratista de APP en cuanto a conservar las condiciones del servicio, por ejemplo, en materia de accesos y señalización.
CAPÍTULO 11: Derechos y Obligaciones de la Sociedad Titular del Contrato de APP
Podremos encontrar en este capítulo reglas sobre los plazos del contrato, su suspensión temporal y las causales de terminación del contrato de APP. Se incluye también el procedimiento de terminación por incumplimiento de la sociedad titular del contrato APP y las reglas de inhabilitación de contratistas.
Tres temas adicionales de importancia también se abordan aquí: el rescate administrativo del contrato APP y la correlativa indemnización; el abandono de obra o la interrupción injustificada del servicio; y lo relacionado con la declaratoria de insolvencia de la sociedad titular del contrato APP.
CAPÍTULO 12: Plazo, Suspensión y Terminación del Contrato de APP
En el esquema APP, luego de otorgado el contrato, la entidad contratante tiene facultades de supervisión y vigilancia.
En este capítulo se regula lo relacionado con los niveles de calidad del servicio que debe cumplir el contratista APP y las penalidades si no se cumplen; la información requerida para verificar el cumplimiento; y el deber del contratista APP de informar sobre hechos relevantes que puedan afectar el desarrollo de las obras o la prestación de los servicios.
CAPÍTULO 13: Inspección y Vigilancia de la Administración
En caso de controversia se debe agotar una etapa de trato directo entre la entidad y el contratista, buscando una solución amigable. En caso de que no haya acuerdo, las controversias serán sometidas a un Panel Técnico o directamente a Arbitraje.
CAPÍTULO 14: Resolución de Controversias
En este capítulo se regulan temas diversos tales como: los derechos conexos como el uso del subsuelo; titularidad el contrato frente a terceros; la Prenda Especial del contrato APP sin desplazamiento de los derechos y bienes prendados; reglas de transferencia del contrato APP y mecanismos de acceso ciudadano a la información.
CAPÍTULO 15: OTRAS DISPOSICIONES
CAPÍTULO 16: Disposiciones Finales
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